Copie d'un message reçu :
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Voici Le rapport Hector/Moïse dans sa version complète.

Bonne réception,

Adrien
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Au président de la République
Rapport sur la question constitutionnelle préparé par
Claude Moïse et Cary Hector

Chapitre premier: Constitution, constitutionnalisme et organisation
des pouvoirs publics
1. La Constitution– qu’est-ce à dire?
2. Constitutionnalisme et ordre libéral–démocratique

Chapitre 2 : Comprendre la Constitution de 1987
1. Les Enjeux de la production de la Constitution
2. La révolution institutionnelle

2.1 Un régime politique inédit: l’anti-présidentialisme
2.1.1 redéfinition du pouvoir exécutif
2.1.2 la puissance parlementaire
2.1.3 un régime d’assemblée (?)
2.1.4 le système des partis…
2.2 La conciliation, une idée neuve en politique haïtienne

Chapitre 3 : Entre la réalité politique et l’idéalisme démocratique:
un itinéraire chaotique (1987-2006)
1. 1987-1990: la perturbation des dispositions transitoires
2. 1991-1994: mauvais départ, coup d’État et débâcle institutionnelle
3. 1994-2000: une restauration manquée
4. les impasses électorales
[Tableau: Le Point sur la Constitution de 1987]

Chapitre 4 : Le Problématique de la Révision nécessaire de la
Constitution de 1987
1. Révision et Amendements constitutionnels: acquis et perspectives en
Droit Constitutionnel
2. La tradition haïtienne jusqu’en 1987
3. Le casse-tête de la Constitution de 1987

3.1 Le cas du Titre XIII
Tableau de positionnement sur le Titre
XIII

Chapitre 5 : Le dilemme constitutionnel ou la normalisation/
institutionnalisation du régime politique issu de la Constitution de
1987
1. Champs de Travail ‘’hors-dilemme’’
1.1 les redressements…
1.2 les lois d’application…
1.3 les institutions manquantes
2. Champs de problèmes structurels
2.1 le champ principal: le régime politique mi-présidentiel mi-
parlementaire et ses dysfonctionnements
2.2 le dysfonctionnement majeur…
2.3 dysfonctionnements induits
2.3.1 le processus de formation du gouvernement
2.3.2 le processus de nomination des Juges
2.3.3 la vacance présidentielle
3. Champs de ‘’problèmes spéciaux’’
3.1 Cour constitutionnelle? Tribunal Constitutionnel?
3.2 La demande de la double nationalité
Tableau de positionnement sur la double nationalité
3.3 La Décentralisation
3.4 Le dossier des Forces armées et la demande d’une nouvelle Force
Publique

CONCLUSION
Que faire? Recommandations

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

ANNEXES

LIMINAIRE

Depuis que le débat constitutionnel a été rouvert en l’année 2006, le
questionnement qui revient le plus souvent porte sur l’intention des
promoteurs d’éventuels amendements et sur les enjeux de l’opération.
De fait, le président Préval, persuadé de la nécessité de revisiter la
Charte fondamentale, n’a pas attendu d’entrer en fonction pour
consulter des spécialistes et entreprendre des démarches auprès des
forces politiques à cette fin. De ses rencontres avec des associations
et personnalités de la diaspora à l’occasion de ses tournées à
l’étranger, il a senti le besoin de chercher à répondre aux
aspirations des compatriotes expatriés à jouer un rôle à part entière
dans la relance du processus de développement national. Il lui a été
renvoyé l’interdiction constitutionnelle de la double nationalité
comme un obstacle à leur participation. Ce qui nécessiterait un examen
des modalités d’amendements dont on connaît la complexité et les
difficultés.

Au pays même, le problème ne s’est pas vraiment posé et dans le débat
électoral et dans l’évaluation conjoncturelle des questions nationales
que le nouveau pouvoir aurait à affronter. Il n’en reste pas moins
que, de la pression de la diaspora à l’évaluation du potentiel de
confusion et de conflit de nombreuses clauses de la Constitution de
1987, le chef de l’État a estimé nécessaire de profiter de la
commémoration du 20ème anniversaire pour convier à une réflexion
approfondie sur la question constitutionnelle et soumettre la Charte à
un examen rigoureux.

Avant toute chose il convient, dans l’esprit du chef de l’État,
d’aborder cette démarche sous l’angle global de la vocation de la
Constitution comme document premier de référence dans la relance du
processus de démocratisation. Dans la circonstance, il importe de
faire preuve de rigueur et de sérénité certes, mais surtout d’esprit
d’ouverture - condition nécessaire à la réussite de l’opération.
Assumant sa responsabilité constitutionnelle de garantir un
fonctionnement harmonieux et durable des institutions de l’État
(article 136), le président de la République invite à tirer les
enseignements des péripéties de l’histoire constitutionnelle des vingt
dernières années.

Il importe alors :

- D’assurer les meilleures conditions de l’instauration de l’État de
droit et de la gouvernabilité
- De vérifier dans quelle mesure les prescrits constitutionnels
peuvent par leurs formulations ou par l’articulation des pouvoirs
créer des difficultés
- D’expliciter le dilemme constitutionnel et offrir des éléments de
réflexion aux acteurs sociaux et politiques pour une prise de
conscience de la nécessité d’une réforme minutieusement préparée.

L’opération enclenchée au mois de juin 2006 a donc pour but de
solliciter l’attention des forces vives du pays sur ce qu’il faut
appeler le dilemme constitutionnel. Une analyse sommaire du texte
révèle qu’en dépit du principe de responsabilité défini à l’article
136 le chef de l’État ne dispose pas d’instruments nécessaires pour
faire face aux blocages éventuels et à ce qu’en langage
constitutionnaliste on appelle «l’état de nécessité».

De juin à septembre 2006, à l’initiative du président de la
République, plusieurs rencontres de réflexion et de sensibilisation
ont été organisées avec des représentants de différents secteurs
sociaux, politiques et institutionnels, notamment les dirigeants de
partis politiques représentés au Parlement et des groupes de
parlementaires. À l’approche du 29 mars 2007 marquant le 20ème
anniversaire de la ratification populaire de la Constitution, un plan
élargissant la consultation à de larges secteurs a été élaboré. En
fait, il s’agissait d’une invitation pressante à la réflexion sur la
question constitutionnelle. Ainsi les 1, 2 et 3 mars 2007 sept séances
distinctes comprenant un exposé suivi de débats ont été réalisées avec
des membres du gouvernement, des dirigeants de partis politiques, des
parlementaires, des juges de la Cour de cassation et du Bâtonnier a.i.
de l’Ordre des avocats de Port-au-Prince, des représentants
d’organisations syndicales, de ceux d’organismes de droits humains, du
secteur des universités et des étudiants, de celui des organisations
patronales et d’associations professionnelles.

Ces activités ont stimulé des interventions dans la presse, dans
divers centres de réflexion au pays et en diaspora. Plusieurs
intervenants ont réagi en faisant parvenir au secrétariat général de
la présidence leurs analyses, points de vue et prises de position. Une
première phase de sensibilisation s’est donc achevée. Suite à toutes
les démarches de consultation précédant le 20ème anniversaire et aux
séances de réflexion du mois de mars organisées au palais, prenant en
compte les réactions diverses et les contributions écrites parvenues à
la présidence, le président de la République a confié à un comité de
travail le mandat de

1) procéder à un examen détaillé de la Charte de 1987 en vue de
repérer les vides, les incohérences, les défauts mécaniques de la
machine et de définir le dilemme constitutionnel

2) relever, classer et analyser les différentes contributions au débat
constitutionnel en vue de situer les grandes tendances

3) consulter, au besoin, des experts pour un approfondissement de la
question constitutionnelle

4) rédiger et présenter au président de la République un rapport
contenant une analyse complète de la constitution, les grandes
orientations de l’opinion à ce sujet, les propositions recueillies et
les recommandations du comité.

Suite à une rencontre de mise au point avec le président René PRÉVAL,
le comité s’est mis en situation de concevoir, d’organiser et de
rédiger le rapport dans le temps imparti à cet effet (mai-juin). Le
contenu du rapport est organisé comme suit :

• Le premier chapitre offre une synthèse ad hoc de données générales
relatives à la problématique constitutionnelle comme telle afin de
replacer notre démarche dans l’univers contemporain du droit
constitutionnel, du constitutionnalisme et de l’organisation des
pouvoirs publics.

• Le chapitre deux constitue un rappel nécessaire non seulement de la
genèse de la constitution de 1987 et de ses enjeux mais aussi et
surtout de la révolution institutionnelle qu’elle a entreprise en
élaborant un régime politique inédit dans notre histoire
constitutionnelle : un régime semi présidentiel et semi-parlementaire,
accompagné de certaines innovations, elles-aussi inédites.

• Le chapitre trois fait le constat de la mise en œuvre de la
Constitution à travers un itinéraire chaotique de 1987 à 2006. Quatre
périodes de crise et de redémarrage auront imprégné cet itinéraire :
1987-1990 ; 1991-1994 ; 1994-2000; 2004-2006. A quoi s’ajoutent les
impasses électorales qui jalonnent l’ensemble de la période.

• Le chapitre quatre aborde la question de la révision
constitutionnelle sous deux angles : « technique–constitutionnel » et
« politique-institutionnel ». Dans la première approche, il s’agit du
casse-tête échafaudé par le titre XIII au sujet de la procédure
d’amendement de la charte de 1987. L’autre approche renvoie aux
questions de fond de la révision constitutionnelle éventuelle.

• Le chapitre cinq traite de ces questions sous la rubrique du «
dilemme constitutionnel ». Nous touchons ici au cœur de la
normalisation-institutionnalisation du régime politique qui doit
concrétiser l’ordre libéral-démocratique consacré par la Constitution
de 1987. Celle-ci ne saurait être complète en l’absence des
corrections, redressements ou éliminations des dysfonctionnements
identifiés. « Structurels », « induits » ou spéciaux, les problèmes
signalés commandent des solutions adéquates, consensuelles et
élaborées en connaissance de cause.

• La conclusion établit une brève synthèse de nos constats ainsi que
les prémisses des recommandations qu’il nous incombe de formuler dans
les limites de notre mandat.

• Un mot sur notre méthode de travail : Nous avons commencé par
faire le point sur les résultats des débats engagés à l’occasion du
20ème anniversaire de la Constitution en référant à nos notes et aux
nombreuses réactions écrites parvenues au secrétariat général de la
Présidence. Il nous a semblé par ailleurs qu’un retour en arrière sur
ce qui a été dit et fait dix ans plus tôt serait éclairant pour notre
travail. De fait, si les débats de 1997 n’ont pas eu la même intensité
que ceux de 2007, ils ont révélé néanmoins le même dilemme
constitutionnel qu’entraine l’application de la Charte. Nous avons
ensuite consulté diverses sources (travaux d’experts, journaux, sites
internet, etc.), échangé avec des citoyens concernés, spécialistes ou
non, puis compilé le plus de textes possible produits sur la
Constitution de 1987 qui a, du reste, déjà généré une substantielle
littérature. Notre plan et la rédaction du travail, inspirés du mandat
qui nous est confié, procèdent en partie des travaux de l’un des
rédacteurs, Claude Moïse, notamment ses différentes communications de
circonstance et Une Constitution dans la tourmente (1994). Nous avons
pensé enfin à proposer à l’attention de notre mandant, outre les
indications bibliographiques, une sélection de textes d’intervention
susceptibles de rendre compte de l’éventail des positions sur la
question constitutionnelle aujourd’hui.

____________________ ___________________
Claude Moise Cary Hector
Historien Politologue

Chapitre premier

Constitution, constitutionnalisme et organisation des pouvoirs
publics

En regard de nos 22 constitutions écrites de 1805 à 1987, il pourrait
sembler saugrenu de se demander: pourquoi une Constitution? Et
d’abord: qu’est-ce qu’une Constitution? Inutile de remonter aux
origines des Constitutions en général et, singulièrement, à la genèse
et à la modernité des Constitutions écrites au cours des 18ème et
19ème siècles. D’emblée, le constat s’impose, à savoir qu’une seule
et même constante – évolutive certes – les traverse toutes et leur
sert de soubassement justificatif : la réglementation et
l’organisation du pouvoir politique et de sa dynamique, d’une part,
entre les détenteurs du pouvoir (les gouvernants) d’autre part, vis-à-
vis des gouvernés (la communauté des citoyens). A titre
d’illustration dans le cas d’Haïti: une fois la distinction d’époque
ou de conjoncture nationale mise de côté, sur quelle autre base
organique substantielle – sinon celle du pouvoir – mettre en relation
nos trois Constitutions les plus durables: celle de 1816 (27 ans),
celle de 1889 (29 ans) et celle de 1987 (20 ans), pourtant l’une aussi
différente et distante de l’autre? Certes, des typologies ad hoc
peuvent caser les Constitutions selon des catégories analytiques plus
ou moins englobantes (libéral / autocratique; réformiste /
révolutionnaire; réactionnaire / dictatorial, etc.). Toutefois,
demeure irréductible leur appartenance à une même motivation de fond
et sur la longue durée, i.e. celle de la pérennisation
institutionnelle du pouvoir.

Dès lors, il est légitime, d’entrée de jeu, de rappeler en substance
la nature historique du document dénommé Constitution ainsi que son
articulation au cadre institutionnel – le Constitutionnalisme – qui le
précède historiquement mais auquel il demeure intimement lié,
notamment en régime libéral – démocratique.

1. La Constitution – qu’est-ce à dire?

Pour aller à l’essentiel, constatons avec Gosselin et Filion (2007)
que ‘’la constitution établit un noyau de référents préalables
(explicites ou implicites) qui déterminent la structure des pouvoirs
exercés par l’État et ses représentants publics. Elle cerne les
limites du cadre dans lequel se déroule la vie politique dans une
société. C’est la loi des lois ayant préséance sur les autres lois et
règles instituées par les instances étatiques, servant de par ce
statut à encadrer le pouvoir politique, à faire exister l’État en tant
qu’entité supérieure indépendante des détenteurs particuliers du
pouvoir.‘’

Complétons cette définition avec cette hypothèse de Mirlande Manigat
(2000): ‘’(…) toute Constitution a sa raison d’être parce qu’elle se
rapporte à une réalité sociopolitique organisée dont elle reflète ou
pas les contours et les aspirations et sur laquelle elle agit. Elle
établit un enchaînement de rapports entre divers éléments de cette
société, entre les hommes pris individuellement (liberté, droits
fondamentaux). De même elle véhicule un certain nombre de symboles
(langues, drapeau, hymne national). Enfin, elle fait la part, en un
dosage varié selon les époques, des impulsions internes et des
emprunts extérieurs, en terme de principes de base et de mécanismes
institutionnels’’.

Baptisée ici et là Loi-mère, Loi fondamentale, Instrument de
gouvernement, etc., la Constitution peut-être appréhendée, selon la
tradition du droit constitutionnel, au sens matériel et au sens formel
ou organique. Dans le premier cas, il s’agit de son contenu, i.e. «de
toutes les règles relatives à la dévolution et à l’exercice du
pouvoir». Dans le second cas, il s’agit des règles qui, «soit ont
reçu une forme distincte, (…) soit ont été édictées ou ne peuvent être
révisées que par un organe spécifique (…), soit ont été édictées ou ne
peuvent être révisées que selon une procédure spécifique» (Pactet,
1997). A l’évidence, l’approche formelle commande la problématique de
la révision constitutionnelle. D’elle découle la distinction courante
entre Constitution souple (révision par les organes et selon les
procédures servant à l’adoption des lois ordinaires) et Constitution
rigide, i.e. ne pouvant être révisée que par un organe distinct et
selon une procédure différente de celle utilisée pour les lois
ordinaires. En ce sens, toutes les Constitutions (écrites) sont plus
ou moins rigides, selon leurs modalités respectives de révision.

Cela dit, les considérations précédentes nous permettent de consigner
immédiatement qu’une Constitution n’est pas donnée une fois pour
toutes. Comme le rappelle Pactet, «les constitutions sont matière
vivante : elles naissent, vivent, subissent les déformations de la vie
politique, sont l’objet de révisions plus ou moins importantes, et
peuvent disparaître». Notre propre histoire constitutionnelle en
témoigne de manière saisissante. Elle témoigne aussi d’une autre
quête, incertaine depuis notre accession à la souveraineté nationale
et encore insatisfaite pleinement jusqu’à ce jour, à savoir
l’articulation durable de la donnée constitutionnelle à la raison
constitutionnaliste, entendue comme l’observance et le respect
renouvelé des règles du jeu (démocratique) et de l’État de droit dans
la pratique du pouvoir politique. En d’autres termes, l’existence
d’une constitution écrite n’est pas identique ou assimilable d’emblée
à l’enracinement du constitutionnalisme, tel que légué historiquement.

2. Constitutionnalisme et ordre libéral – démocratique

On connaît la célèbre formule de Montesquieu dans L’Esprit des lois :
«le pouvoir arrête le pouvoir’». Cette formule est au cœur de la
doctrine de la ‘’séparation des pouvoirs’’ qui constitue le fondement
du Constitutionnalisme moderne depuis la fin du 18ème siècle. L’État
constitutionnel qui y prend sa source repose sur le principe du
partage du pouvoir. Ce partage existe quand divers détenteurs
indépendants/autonomes ou organes étatiques sont partie prenante de
l’exercice du pouvoir politique ou de la formation de la volonté
étatique. Parce que partagé, l’exercice du pouvoir politique est
nécessairement soumis à des contrôles. Enfin, historiquement, cette
doctrine de la ‘’séparation des pouvoirs’’ aura servi de levier au
libéralisme politique émergent pour limiter voire tenir en échec
l’absolutisme monarchique ou de droit divin. D’où la constitution
progressive de nouvelles formes de gouvernement (monarchie
constitutionnelle, parlementarisme, présidentialisme) comme
conséquence directe des luttes et mouvements constitutionnalistes.

Le politologue et constitutionnaliste germano – américain, Karl
Löwenstein (1959, 2000), à qui nous empruntons les éléments de ce
rappel à vol d’oiseau, fait remarquer à juste titre qu’à l’époque
contemporaine (au plus tard depuis la fin de la 2ème guerre mondiale),
la formulation ‘’classique’’ de la séparation des pouvoirs s’avère
‘’dépassée’’ et éloignée de la réalité des transformations survenues
au sein des régimes politiques qui en ont émané. Il propose plutôt de
mettre l’accent sur la répartition et la distribution des fonctions
étatiques parmi différents organes de l’État. Il s’agit en somme
d’une formulation qui traduit la nécessité de l’exercice partagé et
mutuellement contrôlé du pouvoir politique. Intégration, Autonomie,
Coopération, telles sont les principales techniques d’exercice et de
contrôle du pouvoir politique. Celles-ci ont pour ancrage décisif la
capacité de mettre en valeur et d’imposer la responsabilité politique
comme acquis du constitutionnalisme moderne (par exemple, le «vote de
défiance constructif» prévu dans la Constitution de la République
Fédérale d’Allemagne). Vu sous cet angle, le Constitutionnalisme sert
à promouvoir positivement le déroulement du processus politique et non
à y faire obstacle unilatéralement (obstructions, abus de pouvoir,
etc.).

Il est vrai que nombre de politologues et de juristes attirent
l’attention sur un autre aspect non moins important du
constitutionalisme : La seule existence d'une constitution ne porte
pas en germe les éléments de solution aux problèmes sociaux et
politiques auxquels la production de cette constitution est censée
répondre. Document juridique, une constitution est tout autant un fait
politique, le produit de rapports de forces épisodiquement réajustés,
remis en question, reconstitués. Son histoire participe de la
dynamique sociopolitique. D’où le rappel fréquent à prendre en compte
cet autre aspect de la réalité constitutionnelle sous forme de mise en
garde contre l'idéalisme des juristes. Selon Octavio Paz, on retrouve
pour toute l’Amérique latine, ce « divorce entre la réalité légale et
la réalité politique.»
Dans Questions haïtiennes . Frédéric Marcelin s'amuse à relever, par
exemple, les grossières contradictions entre les textes légaux et les
pratiques politiques. Il donne en exemple le statut des étrangers que
les dispositions constitutionnelles et légales établissent en vue de
protéger les intérêts nationaux mais qui «aboutissent, dans la
pratique des relations de pays dominants à pays dominés, à la
surprotection des étrangers et à la non protection des Haïtiens.
L'auteur parle du «choc comique du rêve et de la réalité», c'est-à-
dire celui de la constitution idéale qui garantit toutes les libertés
civiles et de la réalité politique où l'on assiste impuissant à la
confiscation de tous les pouvoirs par le despote.»
Signalons enfin l’observation du constitutionnaliste français,
Maurice Duverger, déplorant que «trop souvent... les constitutions
écrites sont l'œuvre de réformateurs en chambre, plus soucieux d'un
subtil agencement théorique que d'une efficacité pratique. Les
institutions qu'elles créent sont des architectures harmonieuses mais
artificielles qui ne correspondent pas aux besoins réels du pays qu'il
s'agit de «constituer. »

L’on aura compris qu’il s’agit là de quelques grands paramètres
d’identification et d’orientation du constitutionnalisme. Leur
traduction en pratiques concrètes de régimes politiques spécifiques a
varié à travers le temps et l’espace, pour des raisons de parenté, de
proximité, d’interpénétration ou au contraire de différenciation
historique, culturelle, idéologique et politique. Il en est ainsi
notamment des diverses variantes du parlementarisme et du
présidentialisme à partir de la matrice-souche originaire
respectivement de la Grande-Bretagne et des États-Unis d’Amérique.

Surgissant au confluent des révolutions américaine et française,
Haïti n’aura pas su ou pu échapper à la tension infructueuse (et
renouvelée) entre, d’une part, la quête / conquête du pouvoir et son
affirmation formelle (Constitutions) et, d’autre part, l’enracinement
de ce pouvoir par la pratique partagée de son exercice consensuel et
responsable (constitutionnalisme). L’Empire, la Monarchie et la
République présidentielle velléitaire – autoritaire se sont partagé
notre 19ème siècle incertain. Au tournant du 20ème siècle, celle-ci
se désagrège pour être ensuite prise sous tutelle par l’Occupation
américaine qui lui imposera la Constitution de 1918 jusqu’en 1932. De
1935 à 1946 s’étale le ‘’despotisme présidentiel’’ (C. Moïse) avec ses
formes assumées et imposées de diktats répressifs voire sectaires et
caricaturaux. Interviennent onze ans (1946-1957) de présidentialisme
hybride (libéral – autoritaire – dictatorial), singulièrement taraudé
par la question de la pérennité du pouvoir. Puis l’autocratie
sanguinaire sans fard et la présidence à vie pendant 29 ans jusqu’à la
nouvelle éclaircie de 1986. La Constitution de 1987 fait certes le
choix transparent et tranché du pouvoir libéral-démocratique mais
enferme ce dernier dans une pratique hybride incertaine mi-
présidentielle mi-parlementaire. D’où le malaise constitutionnaliste
de 1987 à nos jours, avec ses crises latentes et récurrentes.

.......Chapitre 2