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Veuillez trouver ci-joint le texte de la communication qu’a faite Jean
Moisset à la Table ronde sur la Formation professionnelle.

Bonne réception et fructueuse lecture.

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Enjeux et défis de la gouvernance
des systèmes de formation professionnelle :
quelques considérations

Jean J. Moisset, Ph.D.
Membre du Cabinet et Conseiller du Premier Ministre
en éducation et développement des ressources humaines

TABLE RONDE SECTEUR PUBLIC/SECTEUR PRIVÉ SUR LA
GOUVERNANCE DU SECTEUR DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Karibe Convention Center, PAP, 26 mars 2007

Introduction

Depuis environ deux ou trois décennies, on assiste à d’importants
changements dans le domaine de la gouvernance et des modes de
régulation des systèmes d’éducation et de formation qui ont été
largement dominés depuis le début du XXe siècle par le modèle de
bureaucratie professionnelle qui nous a été légué par Max Weber. De
manière plus ou moins différenciée, on sait que ce modèle est
caractérisé par une structure organisationnelle pyramidale traduisant
une ligne hiérarchique et des relations d’autorité relativement
rigides entre les instances et acteurs du sommet et ceux des niveaux
intermédiaires et de la base, une standardisation des règles et des
normes strictes de fonctionnement assurant un degré élevé de
conformité voire d’uniformité.

Avec le développement socioéconomique des pays, la complexification
des tâches éducatives, l’élévation des niveaux moyens de scolarité des
populations et l’émergence des sociétés technologiques et du savoir,
des ajustements ont été apportés graduellement au modèle wébérien qui
n’a aujourd’hui d’autre choix que de composer avec une autonomie de
plus en plus large des individus qui oeuvrent au sein des
organisations éducatives, autonomie justifiée par leurs compétences et
leur expérience professionnelles. On en vient à parler de modèles de
gouvernance post-bureaucratiques. Cette problématique, au-delà des
pays industriels avancés où elle a pris naissance, interpelle
également et de plus en plus les pays en développement dont le nôtre,
Haïti.

Cette table ronde sur la gouvernance du secteur de la formation
professionnelle en Haïti s’inscrit donc dans une mouvance qui peut
être qualifiée d’universelle. Répondant à l’invitation de ses
organisateurs, mon intervention, dans le cadre du premier panel,
s’articulera autour de trois points :

1. j’essaierai dans un premier temps de mettre en relief certains
aspects conceptuels de base, identifiant dans le même temps quelques
repères théoriques importants relativement à la gouvernance et aux
modèles de gouvernance;

2. dans un deuxième temps, j’examinerai quelques enjeux et défis
majeurs qui , à des degrés variables certes, se posent aux décideurs
dans l’ensemble des organisations et celles des systèmes d’éducation
et de formation en particulier, aussi bien du secteur public que du
secteur privé, dans les pays tant avancés qu’en développement, faisant
ressortir des tendances communes et des convergences même partielles;

3. et enfin, je tenterai de voir comment les analyses précédentes
interpellent l’Institut National de Formation Professionnelle (INFP)
et d’en dégager quelques pistes intéressantes et des éclairages utiles
pour les démarches et projets en cours en vue de la restructuration du
réseau de la formation professionnelle et le renouvellement de la
gouvernance du secteur.

Section I - Gouvernance et modèles de gouvernance : aspects
conceptuels

1.1 Qu’est-ce que gouvernance veut dire ?

Le concept de « gouvernance » a fait une entrée intempestive remarquée
dans les domaines des sciences politiques et du management public. Il
y a peu de gens aujourd’hui oeuvrant dans des organisations, publiques
ou privées et à quelque secteur d’activités qu’elles appartiennent,
qui ne l’utilisent. C’est est même devenu une mode. Son emploi est
donc assez élastique, répondant à des buts divers, ce qui laisse place
parfois à certaines ambiguïtés. Il n’est donc pas inutile de préciser
au départ la signification de ce concept et d’autres qui y sont liés.

Notons d’abord que le terme gouvernance a émergé pour élargir et
intégrer les concepts classiques de « gouvernement » et de « politique
» au sens du terme anglais policy. Il traite des liens entre les
institutions et les acteurs, des relations entre dirigeants et
dirigés, entre administrateurs et administrés; il est préoccupé par
les phénomènes de réseau et d’interdépendance, de partenariats et
d’ajustements mutuels entre les organisations et de leur coévolution.
La littérature qui s’est développée dans cet ordre d’idées ne fait
plus de distinction nette entre les questions politiques et les
questions administratives. Les enjeux qui se posent dans ces deux
domaines traditionnellement séparés sont traités d’un point de vue
social global, dans une perspective systémique.

À cet égard, ce qui est important, ce ne sont pas tant les composantes
des organisations ni les organisations elles-mêmes prises isolément,
mais les relations qu’elles entretiennent entre elles et les
mécanismes mis en place pour faire de ces organisations des ensembles
cohérents, capables d’atteindre efficacement leurs finalités et leurs
buts. Dans cette perspective, le concept de gouvernance signifie :
règles, normes, procédures et processus qui affectent la manière dont
le pouvoir est partagé et exercé dans un pays, une entreprise ou une
organisation; il signifie degrés permis de cohérence, d’ouverture,
d’autonomie et de participation; il veut dire aussi efficacité,
efficience, imputabilité et reddition de comptes.

Parler de gouvernance, c’est donc parler de régulation et la
régulation est d’abord de caractère institutionnel, politique et
normatif. En effet, pour la plupart des auteurs, dont Maroy (2004), la
régulation sociale désigne les processus multiples, contradictoires,
conflictuels parfois, d’orientation des conduites des acteurs et de
définition des « règles du jeu » dans un système social. La régulation
institutionnelle, celle qui nous intéresse ici dans le cadre de notre
table ronde, renvoie aux modes d’orientation, de coordination et de
contrôle des acteurs objectivés et institutionnalisés dans des
dispositifs organisationnels, matériels, légaux, techniques qui
dérivent d’une action publique et étatique. Sociale ou
institutionnelle, la gouvernance ou la régulation est un processus
multiple et complexe, par la multiplicité de ses objets et aussi la
multiplicité des acteurs, individuels et sociaux, qui y interviennent.

Il nous importe de souligner que la gouvernance ne produit pas
forcément de l’ordre et de l’ajustement face aux problèmes de
dysfonctionnement observés dans un système donné. La gouvernance peut
certes être bonne, comme elle peut être mauvaise. À cet égard, une
double considération doit être faite, portant d’une part sur la nature
du mode de gouvernance et de son adéquation par rapport aux
caractéristiques spécifiques du système concerné et de son lieu
d’implantation ainsi qu’à leur histoire et d’autre part sur les
manières concrètes et appropriées de sa mise en application. Cette
dernière observation nous amène à examiner même brièvement les types
et les modèles de gouvernance.

1.2 Types, modes et modèles de gouvernance

En introduction et en quelque sorte par anticipation, nous avons parlé
du modèle de bureaucratie professionnelle. Le moment est venu de
préciser et de clarifier les notions de types, modes et modèles de
gouvernance. Ces trois termes, en fait, sont pour nous équivalents et
renvoient à la configuration des arrangements institutionnels qui
servent de cadre de référence cognitive et normative pour les
responsables appelés à prendre des décisions, notamment en ce qui a
trait à la détermination des orientations du système, la coordination
des activités des diverses composantes de l’institution, la gestion
des relations entre les différentes instances et les divers acteurs au
sein de l’organisation ou entre l’organisation et d’autres
organisations partenaires ou du milieu d’implantation. Les modèles de
gouvernance sont évidemment des types idéaux dont le but ultime est
de garantir aux décideurs « une bonne manière de piloter ou de
gouverner le système » dont ils ont la charge. Ce sont donc des
référentiels, des guides pour la compréhension de la réalité et pour
l’action. Ils comportent ainsi des valeurs et des normes.

La littérature nous indique qu’il y a trois types ou modèles majeurs
de gouvernance : une gouvernance qui part de la base avec une
coordination de tous les acteurs à tous les niveaux du système et en
particulier au niveau local ou celui des établissements ; une
gouvernance en réseau qui repose sur une forte coordination de
l’ensemble des acteurs, notamment institutionnels, regroupés en réseau
et enfin une gouvernance dirigiste de type autoritaire, basée sur une
ligne hiérarchique stricte, un degré élevé de contrôle et une gestion
centralisée. Comme nous l’avons souligné plus haut, le dernier type de
gouvernance qui se rapproche du modèle bureau-professionnel est en
perte de vitesse pour les raisons déjà signalées.

Voici brièvement énoncées certaines questions auxquelles les réponses
apportées permettent de qualifier le type de gouvernance (en
l’occurrence d’un système de formation) considéré :

• Comment les responsabilités sont-elles partagées entre les diverses
entités constitutives du système ou du secteur de formation (par
exemple le/s ministère/s impliqué/s, l’Institution centrale, les
établissements ou centres de formation, les partenaires, etc ?

• Comment les décisions s’élaborent et se prennent-elles ?

• Quels sont les mécanismes de coordination qui sont mis en place et
comment fonctionnent-ils ?

• Quel est le degré d’implication des acteurs individuels au sein de
l’organisation et des acteurs institutionnels : les formateurs et les
bénéficiaires de la formation ; les entreprises qui accueillent les
finissants des centres de formation ; les localités d’implantation des
de formation ?

• Comment l’Institution centrale et les centres de formation sont-ils
dirigés ? Sont-ils redevables et, le cas échéant, doivent-ils rendre
des comptes en ce qui concerne leurs prestations, et à qui ?

Section II - Gouvernance : enjeux et défis, convergences
et tendances communes

Aujourd’hui, un peu partout dans le village global qu’est devenu le
monde, avec l’émergence et le développement des technologies de
l’information et de la communication (TIC), il est loisible à tous et
à chacun de savoir ce qui se passe chez le voisin. Dans le même ordre
d’idées, avec la démocratisation de l’enseignement et l’élévation des
niveaux de scolarité, les citoyens et citoyennes veulent de plus en
plus prendre leur juste place dans les sociétés où ils vivent, dans
les organisations où ils travaillent et participer aux processus
décisionnels qui sont susceptibles de les affecter. De plus, on
assiste à un mouvement fort vers toutes formes de regroupement des
pays au sein d’unions, d’associations, de communautés régionales
(Union européenne, ALÉNA, MERCOSUR, OUA, ACP, CARICOM, etc). Mouvement
permettant, croit-on à juste titre, d’accroître la compétitivité des
pays membres et de mieux faire face à la concurrence de plus en plus
féroce découlant de la mondialisation/globalisation des échanges et de
la mobilité accrue des personnes (fuite des cerveaux) et des capitaux
(délocalisation d’entreprises). Au plan des organisations, on assiste
à une autonomie accrue des établissements, notamment dans les systèmes
d’éducation et de formation.

Autant d’enjeux et de défis qui nécessitent de nouveaux modèles de
gouvernance. Ce n’est pas un hasard que même dans les pays de
traditions autoritaires et centralisatrices, les modèles dirigistes
voire de type dictatorial ont tendance à s’affaiblir pour faire place
à des modèles centrés sur l’autonomie des personnes et leur capacité à
contribuer significativement à la réalisation des projets de leur
société ou les objectifs de leur organisation. Tout en laissant à
l’État son rôle de définisseur des politiques publiques et de
régulateur de la vie économique et sociale, les citoyens individuels
et corporatifs sont de plus en plus enclins à chercher un équilibre
entre centralisation et décentralisation avec pour corollaire une
montée de la dyade autonomie et imputabilité.

Si le transfert des pouvoirs vers les institutions locales donne plus
d’autonomie, il s’accompagne de plus grandes responsabilités pour les
bénéficiaires de ces nouveaux pouvoirs et donc de la nécessité pour
eux de rendre des comptes. Dans cette optique, on cherchera à
impliquer les acteurs internes des institutions locales dans la
gestion de leurs institutions. Il en sera de même pour les acteurs
externes : notables et leaders des communautés locales, représentants
de la société civile, syndicats et associations socioprofessionnelles,
organisations paysannes, partenaires éventuels du secteur privé, etc.
Certes, ils sont tous susceptibles et capables d’apporter des
contributions importantes à la mise en œuvre des politiques et
orientations qui auront été élaborées et définies par l’État.

Le nouveau modèle de gouvernance exigera l’abandon de certaines
vieilles habitudes, de certains vieux réflexes, liés à la fausse
croyance que les hauts dirigeants et les technocrates ont le monopole
des bonnes idées et donc ont seuls voix au chapitre. Ce nouveau modèle
de gouvernance impliquera ni plus ni moins une double révolution : au
niveau des structures d’une part et, plus important encore, au niveau
de la culture d’autre part. Il est en effet beaucoup plus facile de
mettre en place de nouvelles structures ou configurations
institutionnelles de gouvernance que de changer les mentalités, les
attitudes et les comportements des acteurs, donc leur culture,
condition pourtant indispensable au bon fonctionnement des nouvelles
structures.

Cette nouvelle culture administrative à promouvoir sera caractérisée
par :

• Une option claire et vigoureuse en faveur de la responsabilisation
des institutions locales et leurs acteurs et de l’accroissement de
leur autonomie ;

• Une gestion participative et transparente

- au niveau central, par la mise en place d’une instance où seront
représentés les pouvoirs publics, le milieu des affaires, les
syndicats, les associations socio professionnelles, etc ;

- au niveau des institutions locales, par la mise en place d’une
instance similaire faisant place au-delà des équipes de direction de
ces institutions, à des représentants des autres acteurs internes et
du milieu ;

• Une gestion centrée sur les résultats et donc caractérisée par le
suivi, l’évaluation et la reddition de comptes ;

• La promotion d’un partenariat vigoureux entre les institutions du
secteur public et celle du secteur privé et l’élargissement de la
participation d’autres acteurs sociaux dans la gouvernance du système
de formation. Ce partenariat devra déboucher sur une participation
réelle du secteur privé :

- dans les décisions ayant trait à l’opportunité et à la faisabilité
des investissements publics dans le secteur concerné ;
- dans l’identification des besoins du secteur ;
- dans la gestion des établissements publics et réciproquement pour le
secteur public vis-à-vis des établissements du secteur privé ;
- dans la prestation des services appropriés et adéquats par rapport
aux besoins identifiés ;
- dans les activités de suivi et d’évaluation des opérations du
secteur.

Ce nouveau modèle de gouvernance devra être en mesure d’identifier le
niveau de proximité le plus efficace pour gérer les problèmes et y
apporter des solutions, conformément au double principe de
subsidiarité et de proximité, tout en étant soucieux de préserver la
cohérence de l’ensemble du système et une vision commune par rapport
aux autres niveaux d’intervention. Nous sommes ainsi amené à esquisser
quelques considérations quant aux implications des analyses
précédentes pour le secteur de formation professionnelle.

Section III - Problématique de la gouvernance au niveau de l’INFP
et du Secteur de formation professionnelle

L’on aura compris que les analyses développées dans les deux sections
précédentes de caractère théorique et général s’adressant à toute
organisation, perçue comme un système, s’appliquent aux sous-systèmes
du système d’éducation et de formation et plus spécifiquement au
secteur de formation professionnelle. Nous ne sommes pas en mesure de
dresser ici une carte du secteur de la formation professionnelle en
Haïti qui mettrait en relief, de manière plus ou moins exhaustive, les
composantes institutionnelles du réseau à travers le pays et leurs
pratiques de gestion. D’autres que moi sont beaucoup mieux placés pour
le faire et n’y manqueront probablement pas dans le cadre de cette
table ronde. Il en est de même en ce qui concerne les relations, au
double plan formel et dans la pratique, entre les entités de niveau
central, comme les divers Ministères impliqués (MENFP, Agriculture,
Affaires sociales etTravail, Tourisme, etc), l’Institut National de
Formation Professionnelle (INFP), entité déconcentrée du MENFP, ayant
le mandat notamment d’assurer la gouvernance du secteur, et les
composantes institutionnelles (les centres de formation) du réseau.

On me permettra toutefois de rappeler que le Plan National d’Éducation
et de Formation (PNEF), voilà déjà dix ans, avait mis en évidence, au-
delà d’un déséquilibre flagrant entre l’offre et la demande de
formation professionnelle et le grave déficit observé en matière de
compétences techniques et professionnelles, la faiblesse marquante du
secteur en ce qui concerne sa gouvernance. Et déjà, des propositions
avaient été formulées pour « relancer l’enseignement technique et
professionnel autour d’un INFP rénové ». Dans un pays où les
ressources de toutes natures sont plutôt rares, il nous semble
important de capitaliser sur ce qui existe déjà et ne pas céder à la
tentation de réinventer à chaque fois le bouton à quatre trous. Dans
cette optique, il est peut-être utile de souligner ici les actions
spécifiques alors proposées pour l’atteinte de l’objectif général
énoncé ci-haut:

• Reconfigurer l’INFP en accentuant et renforçant son rôle de
régulation du sous-système de formation technique et professionnelle ;

• Mettre en place une loi fondamentale sur la formation
professionnelle, définissant les mécanismes de gestion et les
mécanismes de financement ainsi que les responsabilités des
entreprises et des usagers ;

• Articuler les interventions des divers opérateurs en accentuant la
différenciation, la diversification et la complémentarité des raisons
d’être et des fonctions ;

• Mettre en place un système de codification des emplois et des
professions ;

• Développer des mécanismes de décentralisation administrative et
pédagogique basés sur l’autonomie des centres de formation et la
responsabilisation des Directions départementales d’éducation et des
collectivités locales dans la gestion et la supervision des
opérations ;

• Organiser la concertation entre les Ministères impliqués dans la
formation technique et professionnelle (par la création d’une
instance appropriée) et la concertation entre cette instance et le
secteur de production ;

• Mettre en place un bon système d’information (observatoire) du
marché du travail et de l’offre et de la demande de formation
technique et professionnelle en vue de renforcer les capacités de
planification stratégique de l’INFP.

Ces éléments, dirai-je en guise de conclusion, ne me semblent pas
avoir tellement vieilli. Ils pourraient constituer, sans aucun doute,
les composantes d’un bon plan d’action pour une gouvernance améliorée
du secteur de formation technique et professionnelle qui va tout-à-
fait dans le sens des caractéristiques des nouveaux modèles de
gouvernance présentées auparavant. Certains ajustements seront sans
doute nécessaires pour mieux adapter ces énoncés d’objectifs et
d’actions aux réalités spécifiques et aux besoins du pays qui ont tout
de même évolué. C’est, crois-je savoir ou dois-je souhaiter, dans
cette direction que s’inscrivent les efforts, démarches, études et
projets actuellement en cours dans le secteur.

Je vous remercie !

Référence bibliographique

- Maroy, C. (2004). Regulation and inequalities in European Education
Systems, Final Report, Reguleducnetwork research Project.

- MENJS (1997). Plan National d’Éducation et de Formation (PNEF).